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（原标题：土地政策变局：去生产能力倒逼精细化管理）经济结构调整的大背景，及其带给的产业、区域等政策变化，正在悄悄影响土地政策的倾向。近日，国土部、发改委牵头印发《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》，作为京津冀协同发展战略的最重要组成部分，该项规划确保交通一体化、生态环境保护和产业升级移往3个重点领域的用地市场需求。但同时也具体以节约集约居多线的原则。

在此之前的4月14日，国土部还公布了《关于更进一步作好新型城镇化建设土地服务确保工作的通报》和《国土资源十三五规划纲要》。从去年11月以来，国土部会同多个部门，倒数公布多项产业用地政策，还包括反对旅游产业和大中型水利水电工程用地，掌控钢铁煤炭行业、光伏发电项目等的用地。

土地政策的密集实施，与当前经济结构调整、产业去库存、区域规划密集实施等背景有关。业内人士认为，随着大环境的变化，土地政策也更加反映出有差异化和精细化的特征。

周期变换土地数据和经济发展，一直具有紧密的相关性。国土资源部公布的数据表明，今年第一季度，全国国有建设用地供应9.47万公顷，同比上升0.2%。

基本与上年同期持平，土地供应持续下降的态势获得可行性遏止。其中，工矿仓储用地供应同比上升2.7%；房地产用地供应上升4.4%；基础设施等其他用地供应快速增长3.7%。国土资源部调控和监测司对该数据的理解为，经济运行逐步向好是土地供应止跌回稳最重要因素。

其中，全国规模以上工业增加值增长速度减缓、房地产投资增长速度减缓、基础设施投资增长速度减缓并二倍于全国固定资产投资增长速度，分别对应了上述三类土地的供应变化情况。反过来，土地制度也服务于经济大势。

国土资源部辖下机构的一位专家向21世纪经济报导回应，在经济形势、产业政策、区域规划等经常出现变化之时，土地政策也不会作出适当调整。当前，我国土地政策转入一轮密集公布期。今年4月，国土资源部先后公布《国土资源十三五规划纲要》和《关于更进一步作好新型城镇化建设土地服务确保工作的通报》；5月，国土部、发改委牵头印发《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》。

产业政策方面，去年11月以来，国土部会同多个部门，共计公布4项与产业有关的用地政策。其中还包括反对旅游业发展用地、对光伏项目用地实行指标掌控、反对大型水利水电工程用地、严控煤炭钢铁等不足生产能力项目追加用地等。

不动产注册方面，国土部于4月实施了《不动产注册暂行条例实施细则》。此外，国土部还针对市场的变化，对有所不同城市的房地产用地政策展开窗口指导。上述专家认为，当前我国正处于经济增长速度换档期。还包括房地产在内的多个行业不存在去生产能力、去库存等问题，都必须新的土地政策不予因应。

作为经济快速增长的新引擎，城镇化进程转入加快阶段，土地政策也须要展开调整和完备。与此同时，在十三五开局的时间节点上，也必须实施一份都是性的土地利用政策。

因此，多个周期的变换，促使了近期土地政策的密集公布。按照很多专家的观点，在此基础上，未来地方政府也将实施更为细化的政策措施。产业用地管理精细化土地政策的密集公布，亦体现出有更加精细的政策思路。

自2014年以来，我国已倒数三年调减追加建设用地指标。这一调整的目的，在于转变以往土地粗犷利用的局面，提升土地用于效率。据报，近几年来，我国决定的年度建设用地总规模仍然维持快速增长态势。其中，追加建设用地和存量建设用地规模皆大幅减少。

到2013年，追加建设用地规模比2012年总体持平，2014年则首次经常出现上调。在取决于土地利用效率方面，有一个学术指标叫单位土地GDP生产量或土地产出率，有些地方则以单位GDP建设用地上升亲率或单位GDP地耗作为类似于的指标。

上述专家回应，近年来，国土资源管理部门对该项指标的考核更为推崇，调减建设用地总指标，即是一种反映。他指出，这种拒绝使得土地利用更为精细化，且在经济结构调整的背景下，建设用地总规模仍有调减的空间。21世纪经济报导注意到，在新近实施的《国土资源十三五规划纲要》和《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》中，都将改变土地利用方式、增进节约集约利用作为总原则。

值的留意的是，在产业用地方面，精细化的思路较之以往更为突显。2015年12月，国土部公布《光伏发电站工程项目用地指标》，不仅对光伏发电项目用地总规模实行掌控，而且根据发电站所在纬度和发电项目功能等的有所不同，规定了诸多单项指标。

该项文件被指出空缺了能源产业领域用地标准的一项空白，同时也反映出有更加精细化的管理方式。对于很多产业用地而言，目前的管理模式以总量掌控居多，由于项目运作的复杂性，土地管理很少了解到项目层面。根据国土资源部的数据，到目前为止，确实细化到工程项目层面、实行土地掌控的行业指标只有16项，但从土地集约节约利用的角度，这种管理模式被指出更为科学和有效地。

事实上，对于产业用地，国土部仍然实行有保留力的原则。按照上述专家的众说纷纭，不管是健还是力，从无标准掌控到有标准掌控的精细化管理，是土地管理的大方向。二线土地市场须要注目作为国民经济的重要一环，房地产用地管理仍然是土地管理的重点。

近几年来，房地产用地中的差异化原则更加显著。4月公布的《国土资源十三五规划纲要》中就明确指出，要融合房地产去库存，实行有效地用地调节政策，维持房地产市场稳定运营。

在住房供求关系紧绷地区有助于减少用地规模；对房地产库存较高的城市，增加以后暂停住房用地供应。这也奠下了整个十三五期间房地产用地政策的总基调。

我国房地产市场总体供大于求，但依然不存在显著的区域差异。其中，一线城市和核心二线城市供应严重不足，三四线城市则供应不足。因此，国土部近年来仍然对房地产用地实行因地制宜的原则。

自去年以来的本轮房地产调控政策中，土地政策未有较小动作。但据21世纪经济报导理解，国土部仍以窗口指导的形式对各地的房地产用地供应展开调整，即在审核土地指标时，对房地产用地供应规模加以控制。据报，贵阳、沈阳等房地产供应显著不足的城市，近两年的房地产用地指标皆已有所调减。

但热点城市供应严重不足的局面，短期内依然无法转变。根据国土部下科土地勘测规划院的数据，今年第一季度，一线城市房地产用地供应同比有所上升， 降幅为 37.97%。二线城市房地产开发用地供应同比上升18.18%。

上述机构的数据还表明，一季度末，全国105个主要监测城市住宅地价为5554元/平方米，环比快速增长1.27%，同比快速增长4.66%，为各性质用地中快速增长最慢者。其中，多家机构的数据认为，由于资金外溢效应的不存在，二线城市的土地市场开始疯狂。

分析人士指出，部分二线城市土地市场已经常出现泡沫成分，有一点警觉。对于区域中心城市，未来仍须要在政策层面展开差别化对待。

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